Saamelaiskäräjälaki sekä perustuslakivaliokunnan rooli mietintövaliokuntana
Saamelaiskäräjälakia koskevassa julkisessa keskustelussa menevät tällä hetkellä sekaisin kaksi perustuslakivaliokunnan erilaista roolia, eli rooli mietintövaliokuntana ja lausuntovaliokuntana. Huoli perustuslakivaliokunnan ”politisoitumisesta” on ainakin saamelaiskäräjälain kohdalla turha: juuri tässä asiassa valiokunnan tulikin olla poliittinen. Ongelmia liittyy kuitenkin siihen, miltä asiat nyt näyttävät.
Perustuslakivaliokunnan lausunnot ovat luonteeltaan eduskunnan mietintövaliokuntia de facto sitovia, vaikka lausuntojen roolista ei ole sääntelyä ja niiden de jure sitovuus on osin kyseenalaista. Perustuslakivaliokunnan lausuntojen sitovuus voidaan kuitenkin johtaa perustuslain kirjauksista (PL 74 §, PL 42.2 §) ja se on vahva valtiosääntöoikeudellinen käytäntö. Vaikka perustuslakivaliokunnan asema on ollut lainsäädännössä nykymuotoisena vasta noin 30 vuoden ajan, on valiokunnan lausuntojen katsottu olevan mietintövaliokuntia sitovia jo vuosikymmenten ajan ennen sitä.
Näiden lausuntoasioiden lisäksi perustuslakivaliokunta valmistelee perustuslakia ja sen kanssa läheisessä yhteydessä olevaa lainsäädäntöä, kuten Ahvenanmaan itsehallintoa, vaali-, kansalaisuus-, kieli- ja puoluelainsäädäntöä koskevat asiat. Myös saamelaiskäräjälaki oli tällainen asia. Kyse on tällöin mietintöasioista, joissa perustuslakivaliokunnalla on lausuntoasioista poikkeava rooli. Valiokuntien lähtökohtainen työnjako mietintöasioissa perustuu eduskunnassa hyväksyttyihin valiokuntien yleisohjeisiin eli ns. valiokuntaoppaaseen, mutta mietintövaliokuntien määräytyminen yksittäisissä asioissa perustuu myös eduskunnan nimenomaiseen harkintaan.
Lausuntoasioissa perustuslakivaliokunta lähtökohtaisesti toimii riippumattomana hallitus- ja puoluepolitiikasta. Mietintöasioissa valiokunnan toimintaperiaatteet eivät ole samalla tavalla yksiselitteisiä ja vakiintuneita, sillä asiat poikkeavat toisistaan. Lähtökohtaisesti lausuntoasioissa läsnä olevaa velvollisuutta toimia hallitus- ja puoluepolitiikasta riippumattomana ei kuitenkaan mietintäasioissa ole, ainakaan muissa kuin perustuslain muutoksia koskevissa asioissa.
Mietintöasioita on vuosittain vähän. Esimerkiksi kuluneilla valtiopäivillä perustuslakivaliokunta on antanut mietinnöt vain eduskunnan työjärjestyksen ja eduskunnan vaalisäännön muuttamisesta, laillisuusvalvojien toimintakertomuksista ja tehtävänjaosta sekä tiedustelutoiminnan valvonnasta annetun lain muuttamisesta. Edellisillä valtiopäivillä asiat ovat olleet pitkälti samanlaisia, mutta mukaan on mahtunut mm. julkisen arvonannon osoituksista annetun lain muuttaminen sekä vaalilain muuttaminen. Korona-aikana mietintöasioita oli enemmän erityisesti valmiuslain soveltamiseen liittyen ja niiden luonne myös poikkesi merkittävästi tavanomaisesta.
Kuten muidenkin valiokuntien mietintöasiat, myös perustuslakivaliokunnan mietintöasiat ovat siis pääosin poliittisia ja niissä tehdään poliittista harkintaa. Samalla valiokunnan on kuitenkin arvioitava asiaa myös perustuslain näkökulmasta, eli tehtävä oikeudellista harkintaa. Tämä kaksoisrooli ei liene valiokunnalle yksinkertainen.
Lähtökohtaisesti mietintövaliokuntana toimiessaan perustuslakivaliokunnan käsittely on osa hallituspolitiikkaa. Julkisuudessa asiasta piirtyy kuitenkin juuri nyt hyvin sekava kuva, jossa ei ymmärretä lausunto- ja mietintöasioiden eroa. Toinen on pääosin oikeudellista harkintaa, toinen poliittista. Tämä sekavuus ei ole eduksi perustuslakivaliokunnalle ja sen lausuntoasioissa harjoittamalle perustuslakikontrollille. Valiokunta näyttäytyy poliittisena, ja se tässä mietintöasiassa sitä toki ihan luvalla olikin, mutta asian sekavuus ei ole hyväksi. Kansalaiset tuskin laajasti osaavat erottaa näitä kahta roolia toisistaan.
Jotta vastaavilta tilanteilta voidaan välttyä, olisi mielestäni hyvä harkita, kuinka laajasti perustuslakivaliokunnan täytyy käsitellä mietintöasioita. Olisiko saamelaiskäräjälain mietintövaliokuntana voinut olla jokin muu valiokunta, jolle perustuslakivaliokunta olisi antanut lausunnon? Tällöin perustuslakia ja kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia koskevat näkökohdat olisi arvioitu perustuslakivaliokunnassa lausuntoasiana ja asian poliittinen puoli mietintövaliokunnassa, esimerkiksi lakivaliokunnassa tai hallintovaliokunnassa. Asetelma olisi selkeämpi, mutta toisaalta käsittely olisi hitaampi. Esimerkiksi saamelaiskäräjälakia koskeva esitys olisi tullut antaa vielä huomattavasti aiemmin
Asian käsittelevästä mietintövaliokunnasta riippumatta hallituksen tulee aina tuoda esityksensä eduskuntaan sellaisessa aikataulussa, että ne ehditään käsitellä riittävällä tavalla sekä oikeudellisesta että poliittisesta näkökulmasta. Arvio käsittelyn riittävyydestä kuuluu yksiselitteisesti eduskunnalle – ei hallitukselle tai eduskunnan kuulemille asiantuntijoille. Esimerkiksi ajatus, jonka mukaan saamelaiskäräjälakia olisi tullut edistää, kun asiaa perustuslain näkökulmasta arvioineiden asiantuntijoiden lausunnot eivät nähneet laissa ongelmia, on osin virheellinen. Vaikka asiassa ei perustuslain näkökulmasta ollut ongelmaa, vaan pikemminkin erittäin vahvat perusteet ehdotetun lain säätämiselle, oli perustuslakivaliokunnan roolina nyt käsillä olevassa asiassa myös poliittisen harkinnan tekeminen. Suomen saamat ihmisoikeusvalvontaelinten huomautukset eivät anna tyhjentävää vastausta siihen, millainen lain tulisi olla, vaan asiaan jää kuitenkin kansallista harkintaa. Jos valiokunnan jäsenet katsoivat, että tämä poliittinen harkinta ei annetussa ajassa ollut mahdollista, ei oikeudellisen harkinnan valmistuminen tarkoita, että asiaa olisi tullut edistää. Päätösvalta asiasta kuuluu valiokunnalle, jota toki voi ratkaisusta kritisoida, kuten avoimeen demokratiaan kuuluu.
En ihmettele, että perustuslakivaliokunnan kaksi roolia menevät saamelaiskäräjälain tapauksessa sekaisin. Koska en luonnollisestikaan istu perustusvaliokunnassa, en myöskään tiedä, miten tämä roolien erottaminen on saamelaiskäräjälain kohdalla käytännössä hahmotettu ja tehty. Mielestäni nyt käsillä olevasta tilanteesta voidaan kuitenkin tehdä johtopäätös, jonka mukaan perustuslakivaliokunnan mietintöasioiden rajaamista olisi seuraavalla vaalikaudella hyvä ainakin harkita. Tämä voisi osin keventää valiokunnan työkuormaa ja selkeyttää roolitusta. Muutoksen suurimpana hyötynä olisi kuitenkin se, että saamelaiskäräjälain kaltaiset vahvasti politisoituneet ja kansanedustajien mielipiteitä jakavat kysymykset voitaisiin käsitellä eduskunnassa tavalla, joka ei tarpeettomasti murenna kansalaisten ymmärrystä perustuslakivaliokunnassa tehtävän työn oikeudellisesta roolista.
Kuva: Pixabay (CC 0)
